ЕВРОПЕЙСКИЙ СОВЕТ по СЕЛАМ и МАЛЫМ ГОРОДАМ
РОССИЙСКИЙ КОМИТЕТ по СЕЛАМ и МАЛЫМ ГОРОДАМ - ЕКОВАСТ
European Council for the village and small town ECOVAST
Russian Committee for the village and small town-ECOVAST
 

 
 

Проекты и предложения

 
 
   

Севан О. и др. Междисциплинарный анализ сельских поселений России с целью разработки программ развития (на примере с. Губино Орехово-Зуевского района Московской области). М.,1999. - 105 с.

I. Краткий анализ состояния российского села в переходный период

Анализ проблемной ситуации российского села, если касаться разных сфер жизнедеятельности его населения, проводился нами в последние годы неоднократно. Однако ни в одной из рассматриваемых нами позиций (на основе проведенного мониторинга) ситуация за последние годы не улучшилась, а лишь усугубилась. Нет необходимости акцентировать внимание на очевидных проблемах села, как то: депопуляция одних сельских территорий и проблемы других, куда прибывают переселенцы из стран СНГ и пр.; ухудшение материально-технического обеспечения; отсутствие современных социально-инженерной, транспортной и др. инфраструктур и коммуникаций; разрушение сложившейся, хотя и слабой, системы хозяйства и управления без строительства приемлемой новой; продолжающееся разрушение памятников, за исключением части культовой архитектуры, перешедших церкви, и т. д. Ситуация деградации и стагнации в сельской среде соответствует общему положению современного периода российского общества. И только по некоторым показателям она оказывается не столь плачевна.
Однако следует учитывать, что по разным разделам предлагаемого исследования анализ состояния российского села проводится с учетом вопросов, поднимаемых ранее, а не только тех, на которых мы акцентируем наше внимание сегодня. Многие из перечисленных проблем в той или иной степени имеются и в других странах. Отличием являются, пожалуй, их качество и характер, как и механизмы их решения, не соответствующие порой российским в силу исторических, политических и социокультурных условий развития поселений, территории и населения. Однако опыт их решений может быть полезен в нашей стране .
Наиболее значимыми сегодняшними вопросами, которые стоят в сельской среде и от решения которых зависит скорость проведения реформ, являются: социально-культурные проблемы; вопросы экономического и управленческого характера, включая самоуправление регионов и поселений; землепользование, территориально-пространственное и ландшафтное развитие.

I.1. Cоциокультурные проблемы села

Структурная перестройка российской экономики отразилась, прежде всего, на так называемых монофункциональных сельских поселениях, традиционно занятых в сельском хозяйстве или живущих вокруг какого-либо промышленного предприятия. В лучшем положении оказались селения смешанных функций. Закрытие таких предприятий, как и стагнация других видов деятельности, разрушило привычный уклад и образ жизни населения, привело к социальной де

прессии, что сопровождается потерей привычных психологических и моральных ориентиров у жителей сел России, вспышкой криминогенности и др. Положение усугубляется тем, что вместо интенсивного поиска альтернативных путей выживания налицо эффект затянувшегося ожидания, при котором тормозится скорость модернизационных процессов, наиболее адекватных структуре рыночных отношений.

Поселок Губино. Общий вид.

Ситуация усугубляется несовершенством правовой базы рыночных изменений на селе и низкой информационной обеспеченностью, что приводит лиц, ответственных за выход российского села из кризиса, к неопределенному поведению. Именно в таких поселках, где живет население стагнирующих отраслей экономики, появляются важные социальные проблемы. Проблема занятости и связанная с этим безработица населения представляют собой принципиально новое явление для российского села. В настоящее время по отдельным оценкам уровень занятости достигает 20-25%, а уровень скрытой безработицы — 35-40%. В перспективе эта проблема будет оставаться центральной и в будущем. При отсутствии специальных программ развития таких поселений могут возникнуть поселки, где хроническая безработица станет нормой. Социальные последствия этого положения очевидны: крайне высокий уровень преступности, алкоголизм, наркомания, психическое и физическое вырождение. В городах безработица будет ощущаться менее остро, но и здесь она станет сложной социальной проблемой.

Кроме того, количество населения, работающего непосредственно в сельском хозяйстве при развитии местной экономики, будет уменьшаться как в относительных, так и абсолютных цифрах. В этой связи проблема занятости, а, следовательно, жизнеспособности сельского общества, может быть решена путем развития других видов деятельности (в промышленности, в т. ч. переработка продуктов, развитие ремесел, обслуживание туристов, дачников и т. д.). Все это взаимосвязано с решением комплекса вопросов взаимодействия “города” и “села”, где малые города выступают местами создания рабочих мест, организации культурной жизни и пр. Спасение и развитие сельских мест взаимосвязано с положением малых и других городов в системе района .
В дополнение к безработным, при усилении процесса рыночной оптимизации территориального размещения производственных мощностей, неизбежно сформируется слой занятых в малоприбыльных и технологически отсталых производствах, которые выпускают низкокачественную продукцию для бедного большинства населения. С социальной точки зрения эти производства и сельские поселения при них будут представлять собой своеобразные “инкубаторы бедности” и воспроизводства застоя. Семейные связи, работа на личных подсобных хозяйствах и торговля, развитие фермерства, отчасти не декларируемые источники дохода смягчат последствия структурных перемен в экономике для российского села, но формирование “новых бедных” на селе идет значительно быстрее, нежели формирование групп с высокими и средними доходами. Такие группы относительно нестабильны, и их персональный состав постоянно меняется. Поэтому проблема “общества бедности” была и остается в сельской среде по ряду регионов страны достаточно актуальной.
Важным фактором дестабилизации социокультурной и экономической ситуации в российском селе и впредь будет оставаться массовый алкоголизм. В настоящее время в сельскохозяйственных районах России существуют поселки и территории, где практически все мужское население поражено тяжелыми формами алкоголизма .
Совершенно очевидно, что по мере развертывания конкурентной экономики, а также появления структурной безработицы, люди, страдающие алкоголизмом, будут пополнять ряды хронических безработных, не имея реальных шансов на выживание. Все это грозит лечь тяжким бременем на все общество в целом и требует специальных решений в социокультурной сфере страны и особенно сельских мест.
Вытекающей из предыдущих вопросов безработицы, пьянства и пр. встает проблема женщин и распада семей и семейных связей, что сказывается на всей сельской общине, играющей в небольших деревнях и селах базовую роль в социальном формировании сообщества, в развитии чувства “дома”. В последние годы наблюдается рост женского алкоголизма, трудноизлечимого и создающего тяжелейшую ситуацию в демографической и медицинской сферах, в увеличении числа бездомных и больных детей.
В сложившейся социально-экономической ситуации, с повышением напряженности, у людей усугубляется ощущение утраты своей идентичности, и возникает еще большее чувство неопределенности, чем в городе. Экономические трудности и тот факт, что многие решения на местах принимаются “чужаками”, а не местными жителями (особенно там, где много приезжих), означают, что сельская община и ее социальная система не представляются жизнеспособными ее членам, и в результате усугубляются те же чувства отчуждения и апатичности.
В этой связи рассчитывать на появление активности и участия сегодня населения в какой-либо общественной деятельности особенно не приходится. Поэтому у местных сельских общин и их администраций проявляется всякого рода слабость, включая политическую, в борьбе с более сильными развитыми соседними городами в структуре районов за свои права, землю, инфраструктуру, коммуникации, ландшафты, природные ресурсы и, наконец, за собственно социальное сообщество. Этот факт отмечается многими организациями и специалистами других стран Европы и мира . Наметившаяся стагнация и перечисленные негативные процессы в социально-культурной сфере сел ставят перед лицами, ответственными за оптимизацию таких тенденций, – правительством, региональными властями, управленцами разных уровней, лидерами политических и общественных движений — серьезную задачу: разработку региональных и субрегиональных программ, направленных на смягчение негативных тенденций за счет развития социокультурных и социообразовательных программ на селе. Если раньше социальная политика на селе и принципы ее формирования являлись лишь ответом на требование сверху и по сути своей представляли скорее работу на заказ, то сегодня социокультурные преобразования приобретают значимую роль, так как именно за их счет возможны переоформление негативного восприятия рыночных преобразований на селе и коррекция негативных ожиданий.

1.2. Социально-экономические и правовые проблемы

Анализ социально-экономического потенциала в сельской среде при рассмотрении возможности и оценки финансовых средств для развития является важным аспектом рассмотрения. Очевидно, что общая кризисная ситуация в стране и в сельском хозяйстве в частности, осложняет решение даже самых простых вопросов жизнедеятельности населения, в том числе и культурных.
В нашей стране модернизационные процессы в сельском хозяйстве находятся в стадии перехода к рыночным преобразованиям; изменяются формы собственности; осуществляется переход от государственной и коллективно-колхозной собственности, т. е. имеющей черты государственно-административной системы, к частной и акционерной. Процесс перехода от крестьянских хозяйств полупатриархального типа к современному фермерству, как высоко специализированному производству, в нашей стране только начался .
В развитых странах Запада в это же самое время идет процесс иного порядка: в постиндустриальном обществе рыночные отношения развиваются на фоне социокультурного становления системы социальной защиты, здравоохранения, культуры, образования. Здесь имеет место опережающий рост социальной сферы с идеей “государства благоденствия и благосостояния”. В этой связи поиск современных аналогов решения проблем в странах Запада необходимо осуществлять с поправочным коэффициентом на время и культуру происходящих преобразований в нашей стране.
Проблема изменения форм собственности в современном российском селе в общественном сознании представляется достаточно сложной. Однако решение проблем модернизации затруднено еще и в силу устаревшей структуры всего агропромышленного комплекса: в сельском хозяйстве занято людей в 3-4 раза больше, чем в любой развитой стране. И специалисты характеризуют сельскую экономику как несбалансированную, с гипертрофированным развитием сельского хозяйства и агропромышленного производства . Очевидна отрицательная роль этой несбалансированности для процессов развития сел и деревень: отставание в технике, технологиях, переработке продукции. Слабо осуществляется разделение труда, перераспределение функций между отраслями и сферами продовольственного комплекса. Однако некоторое движение в этом направлении стало заметно в последние годы. Здесь очевидны два направления: технологическое, т. е. с использованием новой техники, и социальное, с развитием мелких и частных предприятий, малого бизнеса на основе переработки сельскохозяйственной продукции, мелкой промышленности и пр.
Известно, что социально-экономический потенциал территорий и регионов определяется экономической эффективностью всего комплекса предприятий и организаций, формирующих доходную часть бюджета поселений. При этом социальная и культурная сфера последних, в основном, развивается за счет долевых вложений от всего бюджета региона и по закону только на культуру отводится 6% (!) от общей доходной части. По факту, в настоящее время в России этот размер отчислений реально не соблюдается, и средства, поступающие на такое развитие, составляют от 0,5 до 2%.
Для прогнозной оценки имеющего ресурса с целью развития социокультурной сферы поселения стоит проблема проведения предварительного анализа экономических возможностей государственных и частных структур (предприятий, АО) и бизнес-структур, функционирующих на территории поселения и региона. После этого становится возможным разработать различные проекты и программы в зависимости от реальных отчислений из регионального бюджета на такое развитие и с учетом внебюджетных средств, на основе которых могут создаваться соответствующие фонды. Источниками средств для этих фондов могут стать прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий, организаций, и средства внебюджетных фондов министерств и ведомств, которые можно привлечь посредством разработки соответствующих программ. И, наконец, определенную роль могут играть инвестиции бизнес-структур, банков. В этой связи необходимым становится проведение аналитической работы не только в направлении выяснения наличия тех или иных предприятий и бизнес-структур в поселении и их экономического потенциала, но также готовности лидеров предприятий и таких структур инвестировать или спонсировать различные проекты и программы развития поселения. С этой целью для привлечения нетрадиционных ресурсов целесообразно проведение серии интервью с лидерами госпредприятий, частных компаний, бизнес-структур о возможных инвестициях в проекты и планы развития поселений . Но первоначально должна быть выявлена приоритетность таких вложений в структуре поселения.
Анализом таких приоритетов развития обычно занимаются ученые-проектировщики, государственные и частные структуры при участии общественных организаций. При этом стоит существенная проблема поиска компромиссов в решении таких задач, поскольку каждая из участвующих сторон имеет собственные интересы в поселении. Контролирующим органом при таком положении становится общественный сектор. В сегодняшней кризисной ситуации он, если и существует в сельской среде, то крайне слаб, поскольку жители сел и деревень заняты своими ежедневными заботами. С целью разумного сбалансированного развития стоит проблема скоординированности в процессе обсуждения интересов каждой стороны. Одной из важных составляющих в бюджете регионов и поселений во всем мире являются отчисления от туризма и рекреации . В период социально-экономической нестабильности, начиная с 1990 г., наблюдается заметный спад туризма по территории страны и увеличение поездок за рубеж. Тем не менее, люди нуждаются в отдыхе и путешествиях, и сельские территории выступают основными местами проведения досуга и рекреации. Однако развитие туризма и отдыха затрудняется недоразвитостью технической инфраструктуры, экономической несостоятельностью поселений и регионов, отсутствием кадров, криминогенной ситуацией в стране и пр. Туризм как капиталоемкая отрасль, требует привлечения иностранного капитала, реконструкции памятников и гражданских построек под жилье, торговлю, развлечения, а также экологически чистых территорий. И одной из проблем, решение которой влияет на экономическое развитие района, является расширение спектра особенностей и достопримечательностей сельских мест и их благоустройство. Поэтому во многих развитых странах мира обращается особое внимание на туризм в сельских местностях и их экономические характеристики .
Очевидно, что наиболее важной проблемой при формировании бюджета поселений, является землепользование, о чем мы упоминали выше. До сих пор не отрегулированы поступления в бюджет от операций с землей. Сельская администрация может оформить только завещание на земельный участок и получить госпошлину, а от других сделок, как то: купля-продажа, дарение и т. п. она ничего не имеет. А поскольку реальная цена на землю не определена, то продавцы объявляют в некоторых областях официальную цену участка, а реально продают в 20-30 раз дороже. Как правило, земля продавалась горожанам под жилищное строительство. И очевидно, что не районная, а именно сельская власть могла бы более четко регулировать процесс купли-продажи земли, поскольку ей известны реальные объемы сделок. Однако этот вопрос до сих пор решается лишь на уровне районной власти совместно с Комитетом по землепользованию.
Наиболее сложной и актуальной проблемой в сельской среде является правовая основа реформирования сельских хозяйств. Анализ хода реформы показал, что в 1991 г. она сводилась к земельному переделу без существенных изменений в характере земельных отношений, государство оставалось земельным монополистом, отбирая землю у одних, отдавая другим. С января 1992 г. начался второй этап реформы, идея которого — приватизация и реорганизация колхозов и совхозов, введение платного землепользования, укрепление прав земельных собственников. Были переданы в собственность земельные участки, принадлежащие дачникам — горожанам, селянам, что также расширяет перспективы земельной реформы, т. к. часть дачников-пенсионеров переезжает на постоянное место жительства в село.
Изменяются отношения правительства и сельских производителей: они становятся договорными, т. е. более равноправными. Правительством в 1993г. был подписан общий договор с представителями разных укладов и крестьянских организаций. Сегодня стоит проблема достижения согласия и координации действий сельхозпроизводителей, для чего необходима правовая база, включающая как общие, так и конкретные решения по созданию земельного (межевого) суда на федеральном, районном и городском уровнях, межевой службы в составе Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам с целью установления границ и регистрации прав собственников для оценки земель, землеустройства, охраны почв и т. д.
Отсутствие правовой базы является сегодня препятствием для активизации любого модернизационного движения в селе, поскольку у земельных собственников нет гарантий. Кроме того, наличие правовых норм ограничивает возможность спекуляции землей, дробление земельных участков при передаче по наследству, монопольную власть земледельца, сдерживающего аграрное развитие и пр.
В целом, проблемы государственно-правовых предпосылок осуществляемых реформ рассматриваются по следующим направлениям: создание правовых норм для изменения форм собственности и земельных отношений; регулирование механизма реального выхода селян из коллективных хозяйств; создание правовых основ для регулирования банкротств сельскохозяйственных предприятий; борьба с монополистами в сфере хранения, переработки и продажи сельскохозяйственной продукции; протекционистские меры в отношении развития сельского хозяйств и пр.
Руководствуясь общегосударственными установками при проведении реформ, следует, тем не менее, учитывать региональную специфику преобразований в сельской среде, исходя из географических, исторических, производственных, этнических и др. условий формирования поселений и территорий.

I.3. Проблемы землепользования, территориального
и ландшафтного развития поселений

Становление сельских поселений осуществлялось в истории в процессе земле- и природопользования. Наличие многообразия территориальных ресурсов (земельных, лесных, водных, охотничье-промысловых и др.) и отношение к ним сельского сообщества определяли размер, людность, уклад, планировку и другие признаки поселений. Деревни и села развивались как самостоятельные социокультурные и хозяйствующие объекты, материальным базисом существования которых служили, главным образом, территориальные ресурсы.
Рост и развитие поселений, совершенствование их территориальной и социокультурной организации неразрывно связаны с интенсификацией использования природных ресурсов, повышением производительности земель, частично промышленности в урбанизированных территориях, развитием рыночных (товарно-денежных) отношений, формированием более гибких связей между сельскохозяйственными товаропроизводителями и торгово-промышленными предприятиями. Развитие в сельской местности материальной сферы жизнеобеспечения населения способствует выравниванию заработной платы, улучшению культурного обслуживания и других показателей уровня жизни в сравнении с городом.
Происшедшее в России в советский период отчуждение деревни от земельных ресурсов лишило ее материальных источников существования и развития. В наименьшей степени последствия этого отчуждения проявились в тех поселениях, которые сохранили прямую производственную связь с колхозами и совхозами, унаследовавшими их земли. В иных случаях, когда сельское население частично или полностью утратило эти связи, жизнеобеспечение сел и деревень приобрело неустойчивый характер и осуществлялось по остаточному принципу через систему сельских советов. Некоторые поселки, имея на своей территории промпредприятия (например, исследуемое нами с. Губино), живут за счет налогов от их деятельности.
Современные преобразования земельных и экономических отношений в сельской местности, сопряженные с перераспределением земельной и иной собственности, становятся ущербными для развития селений, поскольку осуществляются за их чертой и не ориентированы, к сожалению, на задачи их сохранения и развития. Напротив, набирает силу стихийный процесс отторжения земель от сел под различного рода объекты, не связанные с целенаправленной деятельностью в сельском хозяйстве и с конкретными сельскими поселениями и их населением (строительство дач, “второго жилья” для горожан, промышленных предприятий и пр. в непосредственной близости от населенных мест). При этом, во многих случаях, отнюдь не решаются вопросы социальной и инженерной инфраструктуры, ложась бременем на слабые села и деревни.
Реформирование земельных отношений сегодня затрагивает множество проблем ввиду многообразия природных, экономических и социокультурных условий России. Так, земельный фонд характеризуют условия одиннадцати агроэкологических зон, различающихся не только уровнем развития и специализацией сельского хозяйства, но и способами жизнеобеспечения населения, традиционным землепользованием, укладом, расселением, различным влиянием урбанизации и пр. .
Из всех земель по стране только 13% составляют сельскохозяйственные угодья, лес — 50%, более 10% занято отраслями народного хозяйства (из которых реально используется лишь половина). В целом по стране 85% земель находится в сельской местности и 15% — в городах, хотя доля населения, проживающего в городах, составляет 73,3%, а в сельской местности — 26,7%. В этой связи очевидно активное вмешательство городских и районных структур в перераспределение земельных угодий и стремление к выравниванию этих пропорций. Однако очевидно, что процесс является достаточно сложным и требует законодательного своего разрешения, учитывающего интересы как города, так и села в системе региона.
Наиболее сложным в решении проблем продуктивности земли и землепользования является ее “распродажа” как в городах, так и в сельской местности. Отсутствие разумной политики в этой сфере приводит к потере управления развитием и строительством в структуре поселений и вокруг них, к уничтожению важных культурных ландшафтов, к дальнейшей эрозии почв, ухудшению лесных массивов. Все это особенно значимо в урбанизированных местностях страны.
Аналогичный процесс, однако, наблюдался и в других странах. Например, анализ схем использования земель под строительство с 1945 до 2000 гг. в Греден Валей (Италия) показывает, что процент использования таких земель за этот период увеличится с 1,4% до 45% (было использовано 18 га, будет — 552 га). Если за тысячелетний период в Германии (вплоть до 1950 г.) под размещение 5 тысяч жителей потребовалось только 75 га земли, то в последующие 50 лет, т. е. с 1950 по 2000 гг., для размещения 5 тысяч жителей потребуется 225 га земли. Очевидно, что эти цифры и факты требуют серьезного анализа .
Территориальное развитие на уровне региона обычно закладывается в концепции и планы районной планировки. Однако современная быстро меняющаяся ситуация и отсутствие законодательства о земле не позволяют осуществлять надежный контроль за территориальным, во многом стихийным развитием поселений. Местные власти, часто с целью собственной наживы, как и для решения вопросов частичного наполнения бюджета городов и сел, по собственному усмотрению решают приоритеты распределения земель в границах муниципальных территорий. В основном они не имеют программ развития всего поселения и не согласуют свои решения с местным сообществом.
То же самое можно наблюдать на материалах исследований 18 сел в Германии, из которых видно, что только у нескольких глав администрации есть четкое представление о целях их действий. Большинство же не имеют проектов, основанных на долгосрочной стратегии развития сельских территорий. Они проводят лишь разрозненные мероприятия или решают проблемы строительства или реставрации отдельных сооружений. В ряде случаев сиюминутные интересы политического характера занимают ведущее место в ущерб долгосрочному планированию.
В этой связи с целью улучшения связей между программой и планом развития поселения, как и планами использования земель, стоит вопрос согласования таких схем не только между проектировщиками и управленцами, но и с жителями поселений и заинтересованными общественными и частными организациями. Такой согласовательный процесс позволяет снять множество противоречий и конфликтов, которые неизбежно возникают в процессе решения земельных вопросов, и наладить общественный контроль над результативностью таких действий.

I.4. Архитектурно-пространственные проблемы

Помимо проблем территориального развития в поселениях стоит и вопрос формирования облика сел и малых городов, особенно в субурбанизированных местностях. Это выражается в строительстве безликих комплексов или весьма помпезных жилых домов, по размерам, качеству строительства и стилистике выпадающих из окружающего ландшафта. Очевидно стремление разбогатевших горожан вложить свои средства в недвижимость, в жилище, даже если его невозможно впоследствии будет эксплуатировать из-за дороговизны отопления, поддержания и охраны. Однако мало кто думает о подобных проблемах сегодня. Многие из таких сооружений останутся пустовать или не будут вообще доведены до конца строительства.
В такой обстановке нельзя, однако, винить жителей сел или горожан в безвкусном украшении и строительстве жилища. Критике должны подвергаться, по-видимому, те специалисты, которые должны отвечать за превращение российских сел и окружающих их ландшафтов в зоны отдыха, лишенные каких бы то ни было специальных общественных мест для таких целей. Но заслуживает поддержки при развитии сел поиск путей сохранения региональных черт данного селения и его окружения с использованием методов как реконструкции, так и нового строительства, с учетом местной стилистики, условий и образа жизни населения.

Жилой дом в дер. Губино Московской области. Нач. ХХ века.

Вопросы реставрации и реконструкции разных типов наследия, включая культурные ландшафты, достаточно очевидны. Но если в российских городах проблема как-то обсуждается и решается, то в сельской местности этот вопрос остается открытым. До сих пор нет списка памятников истории и культуры по многим регионам страны, нет списка исторических сел, не акцентируется внимание на строительстве жилых и хозяйственных построек в сельской местности с учетом местной специфики и т. д. Все это приводит к игнорированию таких объектов как на уровне управления, так и самими жителями, не осведомленными в значимости собственного наследия. Однако обновление крестьянских домов во многих странах Европы является частью дифференцированной политики реновации села .
Сельская местность является важным элементом в понятии культурной идентичности населения. Однако долгое время, да и сегодня она не рассматривается как пространство, которое необходимо сохранить в его полноте, недооценивается важность как местных архитектурных образцов строений, так и различных типов культурных ландшафтов . Крестьянская усадьба или их группа – не просто жизненное пространство, но и среда для работы человека, включающая экологические и социально-культурные функции. Любые решения в области строительства или реконструкции прямо или косвенно влияют и на экономические характеристики. Поэтому сегодня при реконструкции усадеб встает необходимость анализа основных направлений сельскохозяйственной, промышленной или другой политики на региональном или местном уровне с целью сохранения локальной идентичности не только построек, но и всего поселения, а следовательно — образа региона и страны в целом.
Именно поэтому сегодня во многих европейских странах ставится вопрос о сохранении и возделывании культурного ландшафта как места для достойного жилья и окружающей среды для трудовой деятельности человека , особенно как места отдыха, имеющего значимые социальные аспекты. Кроме того, такие ландшафты представляют и экономическую ценность для развития туризма, строительства домов отдыха, отелей, ресторанов и пр.

I.5. Проблемы управления и самоуправления поселением

В переходный период самоуправление заслуживает специального рассмотрения, выходящего за рамки данного исследования. Однако этот аспект анализа является решающим при разработке и реализации программ развития. При этом необходимо помнить о разграничении полномочий и возможностей принятия решений на федеральном, региональном и локальном уровнях. При таком анализе стоит проблема выявления процессов изменения и содержания форм деятельности организационно-управленческих структур, которые обусловлены общесоциальными изменениями, региональной спецификой и связаны с определенным типом поселения.
Общесоциальные процессы (изменение форм собственности, развитие рынка, процессы демократизации и т. д.) вызвали изменение места и роли государственных органов как главных субъектов управленческой деятельности. Государство, как субъект управления, ранее выступало в “ведомственном облике”: предприятия конкретного поселения в лице, главным образом, директоров и парторгов определяли основные сферы жизнедеятельности поселения. В основном это имело “производственный уклон” во всех сферах его управления. Местные Советы обладали малыми правами, особенно в сельской местности, из-за ограниченности сфер своей деятельности, финансовых ресурсов и т. д. Т. е. во многих случаях государство подменяло собственно национальные интересы ведомственными и производственными.
Преобразования последних лет изменили и осложнили ситуацию: появились акционерные, частные и др. организации, обладающие основными фондами, средствами и пр. Роль государства в управленческих аспектах явно изменилась, и встала проблема не только государственного регулирования экономики на современном этапе реформ, но и поиска разумного взаимодействия частного, государственного и общественного секторов в развитии территории и поселений . При этом основное препятствие государственному регулированию экономики состоит не только в общем кризисе, поразившем систему управления, но и в сложном процессе переговоров не только и не столько с отраслевыми министерствами, сколько с региональными ассоциациями, корпорациями, профсоюзами и общественными организациями .
Очевидно, что современный уровень управления предполагает активность местных структур, что значительно усиливает роль анализа региональной специфики, в т. ч. и поселения. В то же время сохраняется вертикальный уровень подчинения административных органов региона: область — район — поселение. Поэтому региональная особенность может проявляться в двух смыслах: на макрорегионе (районе) и на микрорегионе (поселении), взаимосвязанных друг с другом. Причем, если в начальный период реформ законодательно давались большие права главам поселковых администраций и Советам, то в настоящее время эти права у руководителей сельских округов заметно уменьшились. И основными направлениями их управленческой деятельности являются решение социокультурных проблем поселения (хотя средств на такую работу, очевидно, нет), а также политика в сфере землевладения и землепользования в пределах поселковой черты подведомственных территорий. Официально главе администрации поселения запрещено вмешиваться в производственную деятельность, но возможность влияния на нее все-таки остается – посредством предоставления участков для расширения производства, привлечения внимания ведомств к таким проблемам и т. д. Однако все основные вопросы руководители сельских поселков должны, так или иначе, согласовывать с районными властями. Особенно это заметно на формировании бюджета, где все налоговые средства с территории идут в район, а администрация последнего в свою очередь выделяет им средства по определенным расходным статьям, т. е. остался старый советский способ финансирования сельских поселений.
Проблемы самоуправления и участия населения в формировании и развитии селений весьма актуальны, и определенное влияние на управление ими оказывает специфика сельских сообществ. Во-первых, следует иметь в виду меньшую по сравнению с городом потребность в построении разветвленных и, как правило, бюрократизированных управленческих структур (из-за немноголюдности и однородности сельских сообществ, адресности социальных контактов, больших возможностей общественного контроля, местных традиций, обычаев и пр.).
Во-вторых, значительное место в управлении сельским сообществом занимают институты самоуправления, обеспечивающие членам этого сообщества “право и реальную способность контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на всеобщее благо значительной частью общественных мероприятий” . Это объясняется удаленностью, как в географическом, так и в социальном смысле, сельских сообществ от политических и экономических центров государства. Это, в свою очередь, в значительной степени снижает возможности сельского населения влиять на процесс принятия государственных решений, а значит защищать свои политические и социально-экономические интересы, о чем мы уже говорили, и в частности, обеспечивать крестьянам свободу хозяйствования на земле с целью собственного ведения сельскохозяйственного производства. Оно, в свою очередь, имеет определенные особенности: рабочим местом крестьянина является не искусственно организованное пространство (например, фабрика, стройплощадка и т. д.), а природно-хозяйственная система, в рамках которой он одновременно выступает проводником и регулятором социально-экологических и биологических систем, которые требуют специального управления. Т. е. при любом политическом и экономическом строе крестьянин должен сочетать в себе функции управленца и исполнителя, быть одновременно и собственником, и наемным рабочим.
Поэтому формы организации внешних связей сельскохозяйственных предприятий должны обеспечивать крестьянину свободу деятельности. Именно такому критерию отвечают сельскохозяйственная кооперация и система сельского самоуправления. Эти два института - непременные атрибуты аграрного развития, независимо от того, в каких политических, экономических и социальных условиях оно осуществляется. Если сельхозкооперация служит обеспечению своих производителей в экономической сфере, то сельское самоуправление - в сфере социально-политической.
Следующая группа проблем, вызывающих необходимость развития институтов сельского самоуправления, связана с низким удельным весом самого населения в общей его численности, что также ослабляет политические позиции селян. Это требует выработки особых механизмов политической защиты крестьянства и всех сельских жителей, проведения политики аграрного протекционизма (когда в роли крестьянского и сельского лобби выступают высшие законодательные и исполнительные органы государства), а также развития институтов самоуправления, которым государство делегирует выполнение ряда своих функций.
Как свидетельствует исторический и международный опыт, значение сельского самоуправления и кооперации особенно возрастает в условиях перехода к рынку, когда контакты между сельским хозяйством и промышленностью, между городом и селом усиливаются, а роль деревни ослабевает. С одной стороны, развитие рыночных связей, коммуникаций и рост информационного обмена между городом и селом приобщает крестьянство к достижениям городской цивилизации, что способствует его социокультурному развитию. С другой, отсутствие у крестьян достаточного опыта рыночного хозяйствования, слабое знакомство с правилами поведения в условиях рынка, преобладание в аграрной сфере более мелких и менее монополизированных по сравнению с промышленностью организационных структур, увеличивает вероятность неэквивалентного обмена между городом и деревней. Продолжается экономическая и др. эксплуатация крестьянства со стороны города. В этой связи появляется необходимость в формировании специальных институтов поддержки крестьянских интересов, призванных снизить негативный эффект развития рыночных отношений и формирования сельского общества.
Все эти процессы наблюдаются и в других странах мира, но они во многом уже отрегулированы, и имеется большое число фондов, ассоциаций фермеров, общественных организаций и пр., которые выступают и отстаивают права сельских жителей на разных уровнях власти . В нашей стране пока таких развитых форм участия населения не наблюдается в силу сложных экономической и социально-культурной ситуации, а также в связи с разрушением городских и сельских общин, происшедшим в течение ХХ века.
При реализации в будущем программ и проектов социокультурного и пр. развития региона возникает проблема изучения и оценки экономических и потенциальных возможностей субъектов модернизационных изменений на селе, их поведенческих стратегий относительно характера инвестиций в различные проекты и их приоритетность. Особое значение приобретают анализ и взаимодействия “село - администрация района”, так как стратегические ориентиры и финансовые возможности сконцентрированы в основном в районах, а ситуация на селе продолжает ухудшаться, и надеяться на ее заметное улучшение в ближайшее время не стоит.
Однако это не отрицает роли социокультурных инициатив на селе и возможностей их развития при решении ряда правовых и протекционистских мероприятий. В этой связи стоит вопрос: как лицам, участвующим в развитии села, действовать в такой ситуации, какая стратегия является наиболее оптимальной, какова может быть последовательность шагов по оценке и реализации намечаемых программ, кто может помимо населения и управленческих структур села влиять на ситуацию.

Выводы по главе I

Таким образом, из перечисленных выше общих проблем, имеющихся в сельской среде, можно сделать вывод: основное их количество так или иначе, существует повсюду и лишь по-разному может проявляться в разных типах сельских поселений по регионам страны. Их своеобразие при необходимости можно обнаружить лишь во время локального исследования отдельного поселения с учетом исторических, экономических, социокультурных и пр. особенностей. При этом следует помнить, что наличие проблем регионального уровня складывается главным образом из суммы нерешенных локальных вопросов, стоящих как в сельской, так и городской среде и при их взаимодействии между собой. Однако их решение зависит от ряда факторов федерального, регионального и местного уровней, а также от взаимодействия представителей управления, государственных и частных структур, проектировщиков и населения.

Заказ и распространение
изданий ЕКОВАСТ:

E-mail: ecovast@rambler.ru

 

 

  Новости Отдел РИК   Проекты и предложения Малые города и сёла. Поездки. Фотографии О работе Российского ЕКОВАСТ Выставка художественных
работ
Издания ЕКОВАСТ    Сотрудники   ИКОМОС